Ассоциация без власти: почему спор о СЗО между Сербией и Косово — это спор о тексте и подтексте

Брюссель, июнь 2025 года. Главный переговорщик Сербии Петар Петкович встретился со специальным представителем ЕС Мирославом Лайчаком, чтобы обсудить статус и перспективы реализации соглашения о нормализации отношений между Белградом и Приштиной. Центральным вопросом вновь стало создание Сообщества сербских общин (СЗО), предусмотренного рядом соглашений, начиная с Брюссельского документа 2013 года. Об этом сообщает итальянское агентство ANSA.

Сербия настаивает на том, чтобы СЗО обладало исполнительными полномочиями, позволяющими напрямую управлять здравоохранением, образованием и градостроительством в муниципалитетах с сербским большинством. Как подчеркнул Петкович в ряде заявлений, включая интервью Sputnik Serbia, Белград не согласен на модель “неправительственной организации с ограниченными функциями”.

Косово, со своей стороны, указывает, что ни одно из ранее подписанных соглашений — ни Брюссельское (2013), ни дополнение о реализации (2015), ни Охридский план (2023) — не предусматривает создания структуры с независимой исполнительной властью. Все документы подчёркивают, что любые функции СЗО должны осуществляться в соответствии с законодательством Республики Косово и могут быть расширены только по решению центральных властей. Так, в соглашениях действительно говорится о “полном обзоре” (full overview) в ряде сфер, но это трактуется как координационные и представительные функции — не как автономная реализация политики вне государственной системы.

Именно это расхождение — между желаемым и допустимым — стало основным препятствием для реализации идеи СЗО. Косово воспринимает его как инструмент муниципального самоуправления в рамках существующего государственного строя, в то время как Белград стремится превратить структуру в де-факто автономный орган, сравнимый с Республикой Сербской в Боснии и Герцеговине.

Что именно предусматривают соглашения 2013 и 2015 годов

Создание Сообщества сербских общин (СЗО) было впервые формализовано в рамках Брюссельского соглашения, подписанного 19 апреля 2013 года. Этот документ, заключённый при посредничестве Европейского союза, стал одним из ключевых этапов в нормализации отношений между Белградом и Приштиной. Его текст доступен через архив.

2013 год: формула «full overview»

Согласно пунктам 1–6 соглашения:

• СЗО создаётся как форма объединения муниципалитетов с сербским большинством;

• она будет учреждена на основании устава, согласованного участниками;

• предполагается, что СЗО будет действовать в рамках закона Косово и Европейской хартии местного самоуправления;

• в соглашении вводится термин «полный обзор» (full overview) в сферах:

• экономического развития,

• образования,

• здравоохранения,

• городского и сельского планирования.

Однако термин «полный обзор» не сопровождается чётким определением объёма властных функций. Он оставляет пространство для интерпретаций, но далее в тексте уточняется, что:

«Ассоциация/Сообщество сможет также осуществлять дополнительные полномочия, делегированные центральными органами власти» (пункт 5).

Таким образом, любые расширенные функции должны предоставляться по согласованию с косовским правительством, а не возникают по умолчанию.

Кроме того, соглашение подчёркивает:

• единый статус Косовской полиции;

• включение сербских офицеров в общую полицейскую систему Косово;

• специальную судебную коллегию в Апелляционном суде в Приштине;

• проведение выборов в северных муниципалитетах по законам Республики Косово.

Эти положения исключают создание параллельной исполнительной вертикали и подчёркивают интеграционный характер модели, несмотря на признание культурной и административной специфики сербского населения.

2015 год: расширение, но в пределах закона

25 августа 2015 года стороны согласовали “Основные элементы Ассоциации/Сообщества сербских муниципалитетов”, более детально описывающие организационную структуру и цели СЗО. Документ доступен в официальном хранилище EEAS.

В тексте указывается, что:

• СЗО создаётся в соответствии с Первым соглашением (2013) и законодательством Косово;

• её органы (собрание, президент, правление, администрация) будут формироваться из представителей избранных органов власти муниципалитетов;

• административный персонал подчиняется Закону о государственной службе Косово;

• все действия должны осуществляться в соответствии с Законом о труде и другими косовскими нормативными актами.

СЗО получает правоспособность:

• владеть имуществом,

• заключать контракты,

• получать финансирование — в том числе из Сербии.

Однако и здесь подтверждается: все полномочия подлежат контролю, регулированию и возможному делегированию со стороны центральных властей Косово.

Таким образом, соглашения 2013 и 2015 годов формируют гибридную модель:

• дающую СЗО широкие консультативные и координационные функции;

• но не содержащую правового механизма для создания независимой исполнительной власти, действующей вне системы Республики Косово.

Позиция Сербии: «никаких НПО» и требование полномочий

С момента подписания Брюссельского соглашения 2013 года официальные лица Сербии неизменно подчёркивали: Сообщество сербских общин (СЗО) должно быть не просто консультативным органом, а структурой с реальными полномочиями. В особенности эта позиция активно продвигается в последние годы — как в публичных заявлениях, так и в ходе переговоров под эгидой Европейского союза.

В ноябре 2023 года директор Канцелярии по делам Косово и Метохии Петар Петкович прямо заявил, что Белград не согласен на превращение СЗО в неправительственную организацию. В интервью Sputnik Serbia он подчеркнул:

«Разговоры о статуте ЗСО должны дать ответы на то, каким образом будут решены важные вопросы, касающиеся ЗСО, прежде всего, каким образом будут решены исполнительные полномочия, которые ЗСО имеет в соответствии с соглашениями, подписанными в 2013 и 2015 годах».

Ранее, в январе 2023 года, Петкович сделал аналогичное заявление в эфире Радио-телевидения Сербии (РТС), подчеркнув, что любые попытки «свести СЗО к НПО» противоречат духу договорённостей:

«Ясно, что здесь речь идёт о ещё одной попытке представить ЗСО как своего рода неправительственную организацию с существенно меньшими полномочиями по сравнению с теми, которые были согласованы в рамках соглашений, где чётко указано, что ЗСО будет иметь исполнительные полномочия по защите коллективных прав сербов в Косово и Метохии».

Эти формулировки демонстрируют ключевой акцент Белграда: не просто на сферах деятельности (образование, здравоохранение, планирование), а именно на форме управления. Сербия интерпретирует «полный обзор» как право самостоятельно управлять этими сферами — без координации с Приштиной. Эта позиция подразумевает наличие собственных исполнительных структур, включая контроль над финансами, персоналом, инфраструктурой и нормативным процессом.

На практике это означает стремление создать структуру, действующую вне юрисдикции центральных властей Косово — что и вызывает тревогу у Приштины, Брюсселя и ряда государств-членов ЕС, опасающихся повторения модели Республики Сербской из Боснии и Герцеговины.

Охридское соглашение 2023 года: компромисс без суверенитета

В марте 2023 года Косово и Сербия при посредничестве Европейского союза согласовали так называемое Охридское соглашение — рамочный документ, получивший официальное название Agreement on the path to normalization between Kosovo and Serbia. Его текст опубликован на сайте Европейской службы внешнеполитической деятельности (EEAS).

Документ содержит 11 пунктов, направленных на взаимное признание символов, учреждений и норм функционирования государств. Центральный интерес в контексте спора вокруг СЗО представляет статья 7, которая гласит:

“Both Parties commit to establish specific arrangements and guarantees, in accordance with relevant previous agreements (including the Agreement on Association/Community of Serb majority municipalities), to ensure an appropriate level of self-management for the Serbian community in Kosovo.”

Ключевые элементы этой формулировки:

1. Признание предыдущих соглашений (включая документы 2013 и 2015 годов);

2. Обязательство создать механизмы и гарантии для реализации этих соглашений;

3. Употребление термина «appropriate level of self-management», а не «executive authority» или «autonomous governance».

Следовательно, соглашение не вводит новых юридических оснований для расширенной автономии сербской общины, а лишь подтверждает необходимость выполнения прежних договорённостей в рамках, ранее определённых.

Приложение к соглашению: срочные шаги — без конкретизации полномочий

18 марта 2023 года было согласовано Приложение к соглашению, также опубликованное EEAS. В нём конкретизируется порядок реализации соглашения, включая пункт 5:

“To implement Article 7, Kosovo will launch immediately negotiations within the EU-facilitated Dialogue on the establishment of specific arrangements and guarantees to ensure an appropriate level of self-management for the Serbian community in Kosovo.”

Это значит:

• Косово обязано начать переговоры о форме реализации обещанного уровня самоуправления;

• но объём и характер этих полномочий остаются предметом обсуждения, и нигде не упоминается передача исполнительной власти;

• в тексте прямо указано, что соглашение не допускает блокирования какой-либо его части (статья 10), но также подчёркивается, что любое уклонение от реализации будет иметь последствия в рамках европейской интеграции (статья 12).

Таким образом, Охридское соглашение 2023 года не даёт СЗО новых полномочий, но возвращает вопрос к уже существующим рамкам — подтверждая обязательство их реализовать в духе прежних договорённостей. Центральная формула — “соответствующий уровень самоуправления” — оставляет место для интерпретаций, но не означает формирование независимой исполнительной вертикали.

Позиция Косово: единство государственной системы и решение Конституционного суда

В ответ на интерпретации Белграда, власти Косово настаивают на том, что Сообщество сербских общин (СЗО) может существовать только в рамках действующей Конституции и законодательства Республики Косово — как форма межмуниципального сотрудничества, но не как автономная исполнительная структура.

Конституционный суд Косово: решение 2015 года

В декабре 2015 года Конституционный суд Косово рассмотрел запрос о соответствии “Принципов 2015 года” основному закону страны. В своём решении суд признал допустимым создание СЗО как ассоциации муниципалитетов, но указал на несоответствие отдельных положений документа конституционному порядку.

В частности, суд постановил:

• создание СЗО возможно, если её Устав не предусматривает передачу суверенных или исполнительных полномочий, которые могут противоречить централизованному управлению;

• положения, которые позволяют СЗО вмешиваться в образование, здравоохранение и планирование, допустимы только в рамках уже делегированных функций муниципалитетов и не могут создавать новый уровень власти;

• любые действия СЗО должны быть интегрированы в существующую правовую систему, а не параллельны ей.

Полный текст решения (английская версия) доступен в базе Конституционного суда Косово:

Judgment KO130/15 (Dec 23, 2015)

Таким образом, даже если текст Принципов 2015 года допускает «full overview» в ряде сфер, реализация этих положений на практике ограничена конституционными рамками, которые запрещают дублирование или создание альтернативных органов власти.

Позиция исполнительной власти

Премьер-министр Альбин Курти и президент Вьоса Османи неоднократно заявляли, что Косово готово выполнить обязательства по созданию СЗО, но только при условии:

• полного соответствия Устава СЗО Конституции Косово;

• отсутствия элементов, которые могут угрожать единству государственного управления;

• прозрачного процесса, где ассоциация не дублирует центральные органы, а лишь координирует интересы муниципалитетов.

В статье издания Euroactiv приведены цитаты президента Османи:

«Я поддерживаю любую инициативу, которая не противоречит конституции Косово», «Муниципалитетам уже разрешено вступать в многоэтнические ассоциации без исполнительных полномочий, такие как НПО», а также «Никто не благосклонен к тому, чтобы Республика Сербская была в Косово»

Таким образом, Косово демонстрирует готовность к созданию СЗО — но исключительно в формате, совместимом с унитарной моделью государства, без элементов территориальной автономии или институтов, действующих вне вертикали государственной власти.

Анализ: СЗО между правом и политикой

Конфликт вокруг СЗО — это не спор о техническом уставе или моделях муниципального управления. Это — спор о политическом статусе сербской общины в Косово и, шире, о самой архитектуре государственного суверенитета на постъюгославском пространстве. Сербия стремится использовать СЗО как точку давления, Косово — как линию обороны.

Терминология как инструмент интерпретации

Формулировки типа “full overview” или “appropriate level of self-management”, содержащиеся в соглашениях 2013, 2015 и 2023 годов, нарочно оставлены размытыми. Это позволило сторонам подписывать документы, не отказываясь от своих позиций.

• Для Сербии: эти термины — шанс продвинуть модель «широкой автономии» вплоть до исполнительной независимости;

• Для Косово: тот же самый текст означает межмуниципальную координацию в рамках конституции.

Почему сравнение с Республикой Сербской пугает Приштину

Аргументы Белграда, которые апеллируют к праву СЗО самостоятельно действовать в сфере здравоохранения, образования и градостроительства, отсылают к практике Республики Сербской — одного из двух образующих субъектов Боснии и Герцеговины. Эта структура обладает собственной законодательной, судебной и исполнительной властью, включая полицию и бюджет.

Для Приштины и многих западных столиц такая аналогия неприемлема:

• она противоречит решению Конституционного суда Косово (2015);

• она фактически означает территориальную децентрализацию по этническому признаку, что подрывает суверенитет;

Что дальше?

Несмотря на активизацию диалога в 2023–2025 годах, юридическое противоречие остаётся нерешённым. И дело не только в согласовании Устава СЗО, а в концептуальном расхождении:

Позиция                       

Правовая модель: Косово - унитарное государство с локальной координацией, Сербия - 

территориальная автономия.

                    

Позиция

Устав СЗО: Косово - согласуется с Конституцией, Сербия - трактуется как отдельная компетенция.

Позиция

Полномочия: Косово - делегируются центральной властью, Сербия - должны быть внутренне присущими.

Возможные сценарии:

1. Компромиссный устав, согласованный под давлением ЕС — но с минимальными полномочиями;

2. Застой, при котором СЗО будет юридически согласовано, но не реализовано на практике;

3. Эскалация, если одна из сторон односторонне выйдет из переговоров или попытается реализовать СЗО в противоречии с условиями.

Заключение

Вопрос о том, какой статус должно получить Сообщество сербских общин, — это больше, чем спор о муниципальной политике. Это — тест на пределы возможного компромисса между двумя сторонами, которые десятилетиями не признают легитимность друг друга. И пока текст соглашений оставляет место для двойного прочтения, реальное разрешение конфликта требует либо политического мужества, либо внешнего давления.