Asocijacija bez vlasti: zašto je spor o SZO između Srbije i Kosova – spor o tekstu i podtekstu

Brisel, jun 2025. Glavni pregovarač Srbije Petar Petković sreo se sa specijalnim predstavnikom EU Miroslavom Lajčakom kako bi razgovarali o statusu i perspektivama realizacije Sporazuma o normalizaciji odnosa između Beograda i Prištine. Centralno pitanje još jednom je postalo uspostavljanje Zajednice srpskih opština (SZO), predviđene nizom sporazuma, počev od Briselskog dokumenta iz 2013. O tome izveštava italijanska agencija ANSA.

Srbija insistira da SZO ima izvršne nadležnosti koje joj omogućavaju direktno upravljanje zdravstvenom zaštitom, obrazovanjem i urbanim razvojem u opštinama sa srpskom većinom. Kao što je Petković istakao u nizu izjava, uključujući intervju za Sputnik Serbia, Beograd ne pristaje na model „nevladine organizacije sa ograničenim funkcijama“.

Kosovo sa svoje strane ističe da nijedan od ranije potpisanih sporazuma – ni Briselski (2013), ni Dodatak o implementaciji (2015), ni Ohridski plan (2023) – ne predviđa stvaranje strukture sa nezavisnom izvršnom vlašću. Svi dokumenti naglašavaju da sve funkcije SZO moraju biti sprovedene u skladu s legislativom Republike Kosovo i da mogu biti proširene samo odlukom centralnih vlasti. Tako se, u sporazumima, zapravo govori o „celokupnom pregledu“ (full overview) u nekoliko oblasti, ali se to tumači kao koordinacione i predstavničke funkcije – a ne kao autonomna primena politike van državnog sistema.

Upravo je to raspor – između željenog i dozvoljenog – postao glavna prepreka za realizaciju ideje o SZO. Kosovo ga doživljava kao instrument opštinskog samoupravljanja u okviru postojećeg državnog uređenja, dok Beograd nastoji da pretvori strukturu u de facto autonomno telo, uporedivo s Republikom Srpskom u Bosni i Hercegovini.

⸻

Šta predviđaju sporazumi iz 2013. i 2015. godine

Stvaranje Zajednice srpskih opština (SZO) prvi put je formalizovano u okviru Briselskog sporazuma, potpisanog 19. aprila 2013. godine. Taj dokument, zaključen pod posredništvom Evropske unije, postao je jedna od ključnih faza u normalizaciji odnosa između Beograda i Prištine. Njegov tekst je dostupan preko arhive.

2013: formula „full overview“

Prema tačkama 1–6 sporazuma:

• SZO se osniva kao oblik udruživanja opština sa srpskom većinom;

• biće ustanovljena na osnovu statuta, koji će biti dogovoren između učesnika;

• predviđeno je da SZO deluje u okviru Zakona Kosova i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi;

• u sporazumu je uveden termin „celokupni pregled” (full overview) u oblastima:

• ekonomskog razvoja,

• obrazovanja,

• zdravstvene zaštite,

• urbanog i ruralnog planiranja.

Međutim, termin „celokupni pregled“ nije praćen preciznom definicijom obima vlasti. On ostavlja prostor za tumačenja, ali se u samom tekstu dalje pojašnjava da:

„Asocijacija/Zajednica može takođe da ostvaruje dodatne nadležnosti koje joj delegriraju centralni organi vlasti“ (tačka 5).

Dakle, sve proširene funkcije moraju biti dodeljene po dogovoru sa kosovskom vladom, a ne automatski.

Pored toga, sporazum naglašava:

• jedinstven status Kosovske policije;

• uključivanje srpskih oficira u zajednički policijski sistem Kosova;

• formiranje specijalnog sudskog veća u Apelacionom sudu u Prištini;

• održavanje izbora u severnim opštinama po zakonima Republike Kosovo.

Ove odredbe isključuju stvaranje paralelne izvršne vertikale i naglašavaju integrativnu prirodu modela, uprkos priznavanju kulturne i administrativne specifičnosti srpskog stanovništva.

2015: proširenje, ali u okviru zakona

25. avgusta 2015. strane su se dogovorile o „Osnovnim elementima Asocijacije/Zajednice srpskih opština“, koji detaljnije opisuju organizacionu strukturu i ciljeve SZO. Dokument je dostupan u zvaničnom skladištu EEAS.

U tekstu se navodi da:

• SZO se osniva u skladu sa Prvim sporazumom (2013) i legislativom Kosova;

• njeni organi (skupština, predsednik, upravni odbor, administracija) biće formirani od predstavnika izabranih organa vlasti opština;

• administrativno osoblje podleže Zakonu o državnoj službi Kosova;

• sve radnje treba da se obavljaju u skladu sa Zakonom o radu i drugim kosovskim propisima.

SZO stiče pravni subjektivitet da:

• poseduje nepokretnosti,

• zaključuje ugovore,

• dobija finansijska sredstva – uključujući iz Srbije.

Međutim, i ovde se potvrđuje: sve nadležnosti podležu kontroli, regulisanju i mogućem delegiranju od strane centralnih vlasti Kosova.

Tako 2013. i 2015. sporazumi formiraju hibridni model koji:

• SZO pruža široke savetodavne i koordinacione funkcije;

• ali ne sadrži pravni mehanizam za uspostavljanje nezavisne izvršne vlasti koja deluje izvan sistema Republike Kosovo.

⸻

Pozicija Srbije: „nikakvih NVO“ i zahtev za nadležnostima

Od trenutka potpisivanja Briselskog sporazuma 2013. godine, zvaničnici Srbije neprekidno ističu: Zajednica srpskih opština (SZO) mora biti ne samo savetodavno telo, već struktura sa stvarnom nadležnošću. Posebno je ova pozicija aktivno promovisana u poslednjih nekoliko godina – kako u javnim izjavama, tako i tokom pregovora pod okriljem Evropske unije.

U novembru 2023. direktor Kancelarije za KiM, Petar Petković, jasno je izjavio da Beograd ne pristaje na pretvaranje SZO u nevladinu organizaciju. U intervjuu za Sputnik Serbia, istakao je:

„Razgovori o statusu SZO moraju dati odgovore na pitanje kako će se rešavati važna pitanja koja se tiču SZO – pre svega, kako će se razgovarati o izvršnim ovlašćenjima koja SZO ima u skladu sa sporazumima potpisanim 2013. i 2015. godine.“

Prethodno, u januaru 2023, Petković je dao sličnu izjavu na Radio-televiziji Srbije (RTS), naglasivši da bi bilo kakvi pokušaji „da se SZO svede na NVO“ bili u suprotnosti sa duhom dogovorenih odredbi:

„Jasno je da je ovde reč o još jednom pokušaju da se SZO predstavi kao neka vrsta nevladine organizacije sa znatno manjim ovlašćenjima nego što je dogovoreno u okviru sporazuma, u kojima je jasno navedeno da će SZO imati izvršna ovlašćenja u zaštiti kolektivnih prava Srba na Kosovu i Metohiji.“

Ove formulacije ukazuju na ključni naglasak Beograda: ne samo na oblasti delovanja (obrazovanje, zdravstvo, planiranje), već upravo na obliku upravljanja. Srbija „celokupni pregled“ tumači kao pravo samostalnog upravljanja tim oblastima – bez koordinacije s Prištinom. 

Ova pozicija podrazumeva postojanje sopstvenih izvršnih struktura, uključujući kontrolu nad finansijama, kadrom, infrastrukturom i normativnim procesom.

U praksi, to znači težnju za stvaranjem strukture koja deluje van jurisdikcije centralnih vlasti Kosova – što zabrinjava Prištinu, Brisel i niz država-članica EU, koji strahuju od ponavljanja modela Republike 

Srpske iz Bosne i Hercegovine.

⸻

Ohridski sporazum 2023: kompromis bez suvereniteta

U martu 2023, Kosovo i Srbija uz posredovanje Evropske unije postigli su takozvani Ohridski sporazum – okvirni dokument pod zvaničnim nazivom Agreement on the path to normalization between Kosovo and Serbia. Njegov tekst je objavljen na sajtu Evropske službe za spoljnju akciju (EEAS).

Dokument sadrži 11 članova usmerenih na uzajamno priznanje simbola, institucija i normi funkcionisanja država. Centralni interes u kontekstu spora oko SZO predstavlja član 7, koji glasi:

“Both Parties commit to establish specific arrangements and guarantees, in accordance with relevant previous agreements (including the Agreement on Association/Community of Serb majority municipalities), to ensure an appropriate level of self-management for the Serbian community in Kosovo.”

Ključne elemente ove formulacije čine:

1. Priznanje prethodnih sporazuma (uključujući dokumente iz 2013. i 2015.);

2. Obaveza uspostavljanja mehanizama i garancija za realizaciju tih sporazuma;

3. Upotreba termina „odgovarajući nivo samoupravljanja” (appropriate level of self-management), a ne „izvršna ovlašćenja” ili „autonomno upravljanje”.

Prema tome, sporazum ne uvodi nove pravne osnove za proširenu autonomiju srpske zajednice, već samo potvrđuje potrebu sprovođenja prethodnih obaveza u okviru ranije definisanih okvira.

Prilog sporazumu: hitni koraci – bez konkretizacije nadležnosti

18. marta 2023. godine usvojen je Prilog sporazumu, takođe objavljen u skladištu EEAS. U njemu se konkretizuje postupak implementacije sporazuma, uključujući tačku 5:

„To implement Article 7, Kosovo will launch immediately negotiations within the EU-facilitated Dialogue on the establishment of specific arrangements and guarantees to ensure an appropriate level of self-management for the Serbian community in Kosovo.“

To znači:

• Kosovo je obavezno da odmah pokrene pregovore o obliku implementacije obećanog nivoa samoupravljanja;

• ali obim i karakter tih ovlašćenja ostaju predmet diskusije, i nigde se ne pominje prenos izvršnih ovlašćenja;

• u tekstu se jasno navodi da sporazum ne dopušta blokiranje nijednog svog dela (član 10), ali se takođe naglašava da će svako odustajanje od implementacije imati posledice u okviru evropske integracije (član 12).

Dakle, Ohridski sporazum iz 2023. ne daje SZO nove nadležnosti, već vraća pitanje u okvire postojećih sporazuma – potvrđujući obavezu njihovog sprovođenja u duhu ranijih dogovora. Centralna formula „odgovarajući nivo samoupravljanja” ostavlja prostor za tumačenje, ali ne podrazumeva formiranje nezavisne izvršne vertikale.

⸻

Pozicija Kosova: jedinstvo državnog sistema i odluka Ustavnog suda

Kao odgovor na tumačenja Beograda, vlasti Kosova insistiraju da Zajednica srpskih opština (SZO) može postojati samo u okviru važećeg Ustava i zakonodavstva Republike Kosovo – kao forma međuopštinske saradnje, ali ne i kao autonomna izvršna struktura.

Ustavni sud Kosova: odluka iz 2015. godine

U decembru 2015, Ustavni sud Kosova razmatrao je zahtev o usaglašenosti „Principa 2015.“ s osnovnim zakonom države. U svojoj odluci, Sud je priznao mogućnost stvaranja SZO kao asocijacije opština, ali je ukazao na nekonzistentnost pojedinih odredbi dokumenta s ustavnim poretkom.

Posebno, Sud je presudio:

• da se SZO može stvarati samo ako njen Statut ne predviđa prenos suverenih ili izvršnih ovlašćenja koja bi mogla biti u suprotnosti s centralističkim upravljanjem;

• da su odredbe koje omogućavaju SZO da se meša u obrazovanje, zdravstvo i planiranje prihvatljive samo u okviru već deligiranih opštinskih funkcija i da ne mogu stvoriti novi nivo vlasti;

• da sve radnje SZO moraju biti integrisane u postojeći pravni sistem, a ne paralelne s njim.

Puni tekst odluke dostupan je u bazi Ustavnog suda Kosova: Judgment KO130/15 (Dec 23, 2015).

Dakle, čak i ako tekst Principa iz 2015. godine dopušta „full overview” u nekim oblastima, primena tih odredbi u praksi ograničena je ustavnim okvirima koji zabranjuju dupliranje ili stvaranje alternativnih organa vlasti.

Pozicija izvršne vlasti

Premijer Albin Kurti i predsednica Vjosa Osmani više puta su izjavljivali da je Kosovo spremno da ispuni obaveze o stvaranju SZO, ali samo pod uslovom:

• potpune usklađenosti Statuta SZO s Ustavom Kosova;

• odsustva elemenata koji mogu ugroziti jedinstvo državnog upravljanja;

• transparentnog procesa u kojem asocijacija ne duplira centralne organe, već samo koordinira interese opština.

U članku izdanja Euroactiv navedeni su citati predsednice Osmani:

„Podržavam svaku inicijativu koja ne protivreči Ustavu Kosova“,

„Opštine već imaju mogućnost da stupaju u multietničke asocijacije bez izvršnih ovlašćenja, poput NVO“ i „Niko nije raspoložen da Republika Srpska bude u Kosovu.“

Tako Kosovo pokazuje spremnost za stvaranje SZO – ali isključivo u formatu usklađenom s jedinstvenim modelom države, bez elemenata teritorijalne autonomije ili institucija koje deluju van vertikale državne vlasti.

⸻

Analiza: SZO između prava i politike

Konflikt oko SZO nije samo spor o tehničkom statutu ili modelima opštinskog upravljanja. To je spor o političkom statusu srpske zajednice u Kosovu i, šire, o samoj arhitekturi državnog suvereniteta na postjugoslovenskom prostoru. Srbija nastoji da koristi SZO kao tačku pritiska, Kosovo kao liniju odbrane.

Terminologija kao instrument tumačenja

Formulacije poput „celokupni pregled” (full overview) ili „odgovarajući nivo samoupravljanja” (appropriate level of self-management), sadržane u sporazumima iz 2013, 2015. i 2023. godine, namerno su ostavljene nejasnim. To je omogućilo stranama da potpišu dokumente, a da ne odustanu od svojih pozicija.

• Za Srbiju: ovi termini predstavljaju šansu za unapređenje modela „široke autonomije” do nivoa izvršne nezavisnosti;

• Za Kosovo: isti tekst znači međuopštinsku koordinaciju u okviru ustava.

Zašto poređenje s Republikom Srpskom plaši Prištinu

Argumenti Beograda, kojima se poziva na pravo SZO da samostalno deluje u oblastima zdravstva, obrazovanja i planiranja, pozivaju se na praksu Republike Srpske – jednog od dva konstitutivna entiteta Bosne i Hercegovine. Ta struktura ima sopstvenu zakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast, uključujući policiju i budžet.

Za Prištinu i mnoge zapadne prestonice, takva analogija je neprihvatljiva:

• suprotna je odluci Ustavnog suda Kosova iz 2015;

• u praksi bi značila teritorijalnu decentralizaciju po etničkoj osnovi, što potencijalno potkopava suverenitet.

Šta dalje?

Uprkos intenziviranju dijaloga u periodu 2023–2025, pravni paradoks ostaje nerešen. I pitanje nije samo o usaglašavanju Statuta SZO, već o konceptualnom sukobu:

Pozicija

Pravni model: Kosovo – unitarna država sa lokalnom koordinacijom, Srbija – teritorijalna autonomija.

Pozicija

Statut SZO: Kosovo – usaglašen sa Ustavom, Srbija – tumači se kao posebna nadležnost.

Pozicija

Nadležnosti: Kosovo – dodeljuju se centralnom vlasti, Srbija – moraju biti intrinzične (unutrašnje).

Mogući scenariji:

1. Kompromisni statut usaglašen pod pritiskom EU – ali sa minimalnim nadležnostima;

2. Mrtva tačka, u kojoj će SZO biti pravno odobren, ali ne i implementiran u praksi;

3. Eskalacija, ukoliko jedna od strana jednostrano napusti pregovore ili pokuša sprovesti SZO suprotno uslovima.

⸻

Zaključak

Pitanje o tome kakav status treba da dobije Zajednica srpskih opština daleko je više od rasprave o opštinskoj politici. To je test granica mogućeg kompromisa između dve strane koje decenijama ne priznaju legitimitet jedna druge. I dok tekst sporazuma ostavlja prostor za dvostruka tumačenja, stvarno rešavanje konflikta zahteva ili političku hrabrost, ili spolјni pritisak.